Adoption à l'unanimité par l'Assemblée Nationale de la loi relatif à la protection de l'environnement en Antarctique.

Yves Cochet, ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, avait présenté en Conseil des ministres, le 27 mars 2002, un projet de loi relatif à la protection de l'environnement en Antarctique. L'objet de ce projet de loi était de mettre en oeuvre les dispositions du Protocole de Madrid, signé le 4 octobre 1991 et entré en vigueur le 14 janvier 1998, en soumettant les activités exercées en Antarctique à un régime général de déclaration préalable ou d'autorisation, assorti de sanctions administratives et pénales ( voir archives ). Le jeudi 3 avril, Tokia Saïfi, Secrétaire d'Etat au Développement Durable, a présenté devant les députés le projet de loi portant sur la protection de l'environnement en Antarctique ( Ce texte qui avait été préalablement voté par le Sénat le mardi 18 mars). Celui-ci a été adopté à l'unanimité par l'Assemblée Nationale et publié au J.O n° 90 du 16 avril 2003 page 6727.

Contexte général

Le continent antarctique est le seul continent qui échappe à la juridiction classique des Etats. Après des débuts de revendication territoriale par tel ou tel Etat riverain de l'Océan austral ou conquérant de ces espaces vierges, le traité sur l'Antarctique conclu à Washington le 1er décembre 1959 a conféré à ce continent un régime international unique en son genre. Le traité, conclu entre tous les Etats qui avaient des revendications de souveraineté en Antarctique (Argentine, Australie, Chili, France, Nouvelle-Zélande, Norvège, et Royaume-Uni), et les Etats qui refusaient de reconnaître ces revendications (Etats-Unis, Russie, Japon, Belgique, Afrique du Sud), est considéré comme ayant " gelé " ces revendications (article 4 du traité). Il a institué un régime de coopération internationale original qui laisse de côté ces revendications, mais au contraire place à égalité tous les Etats-parties, qu'ils soient possessionnés ou non.

Une autre originalité du traité sur l'Antarctique est d'avoir institué deux catégories de Parties. Les signataires ont le statut de Parties consultatives, seules habilitées à prendre des décisions qui engagent les Parties dans le cadre des réunions consultatives. Le traité est ouvert à la participation de toute autre Partie intéressée, mais celles-ci ne se verront conférer à leur tour le statut de Partie consultative qu'après reconnaissance par les autres Parties consultatives de l'intérêt actif qu'elles portent à cette région (articles 7 et 9 du traité). Le traité comporte aujourd'hui 27 Parties consultatives et 16 Parties non-consultatives.

Le continent antarctique est à la fois un espace vierge témoin d'équilibres naturels encore très peu affectés par les activités humaines, une source de mémoire du climat mondial dans ses neiges et ses glaces, un point d'observation irremplaçable pour certains phénomènes atmosphériques ou climatiques, et un milieu extrême dans lequel la vie a pu néanmoins s'adapter. La prise de conscience des enjeux essentiels que représente ce continent au regard de l'environnement mondial, malgré son éloignement, a donné lieu à la signature à Madrid le 4 octobre 1991 d'un protocole au traité, relatif à la protection de l'environnement.

Une première tentative de réglementer l'exploitation des richesses énergétiques et minières en Antarctique dans le cadre de la convention de Wellington sur la réglementation des activités relatives aux ressources minérales de l'Antarctique ouverte à la signature le 2 juin 1988 se solda par un échec. En revanche, la convention de Londres pour la protection des phoques en antarctique signée le 11 février 1972 et la convention pour la conservation de la faune et de la flore marines de l'antarctique adoptée à Canberra le 20 mai 1980 témoignent de la volonté de soumettre ce continent à une protection internationale forte. Le protocole de Madrid consacre cette évolution en faisant de l'Antarctique, selon la déclaration liminaire solennelle, " une réserve naturelle, consacrée à la paix et à la science ".

Le protocole de Madrid et ses quatre annexes, ayant été ratifié par l'ensemble des Parties consultatives, est entré en vigueur le 14 janvier 1998. La France l'a pour sa part ratifié
dès 1992, et l'a publié au journal officiel de la République française le 25 septembre 1998. Une annexe V a été adoptée séparément à Bonn au cours de la XVIème conférence consultative des Parties, et soumise à approbation distincte. Si la France a approuvé cette annexe le 18 novembre 1998, quatre approbations de parties consultatives manquent encore pour son entrée en vigueur. Cependant le projet de loi, en donnant la base légale nécessaire à un régime d'autorisation, permettra de mettre en application cette annexe V, et notamment de réglementer l'accès aux " zones spécialement protégées " et aux zones gérées spéciales " de l'Antarctique dont elle prévoit la désignation.

Le protocole édicte une interdiction absolue, pour une durée de 50 ans, d'exploiter les ressources minérales de l'Antarctique, et encadre strictement les conditions dans lesquelles il pourra être mis fin à ce moratoire. Il soumet toutes les activités qui se déroulent en Antarctique à des obligations de respect de l'environnement, soit par des procédures (telle l'étude d'impact, qui en cas d'impact supérieur à mineur ou transitoire, doit être soumise à la réunion consultative), soit par des règles de fond (telles les interdictions et les obligations qui figurent aux annexes II à V).

Le protocole fait obligation aux Parties de prendre les mesures appropriées pour garantir le respect de ses dispositions, et de les notifier aux autres Parties (article 13).
Les mesures relevant du domaine de la loi sont le principe de la soumission des activités menées en Antarctique à un régime d'autorisation, ou dans certains cas, de déclaration préalable, et les sanctions pénales nécessaires pour garantir le respect de la loi.

Les Etats-Unis, les Pays-Bas, le Japon, le Pérou, la Russie, la Finlande, la Suède, le Royaume-Uni, l'Australie, le Japon, la Norvège ont déjà pris des mesures d'ordre interne.
Aucune mesure n'a été prise par l'Uruguay et le Chili, le protocole recevant dans ces Etats une application directe du fait de la ratification.

Droit national
Certaines lois françaises sont applicables dans les Terres Australes et Antarctiques Françaises
(TAAF), et à ce titre en Terre-Adélie. Cependant, ces lois ne sont pas opposables aux
ressortissants des pays qui ne reconnaissent pas notre juridiction en Terre-Adélie. D'autres sont applicables aux navires sous pavillon français, et ce, où qu'ils se trouvent.

- L'organisation judiciaire en Terre Adélie
La loi n°71-569 du 15 juillet 1971 fixe l'organisation administrative et judiciaire des TAAF et
désigne les personnes habilitées à constater les infractions.
Les autres dispositions à ce sujet sont contenues dans le décret n° 93-955 du 26 juillet 1993 et
l'ordonnance n°92-1150 du 12 octobre 1992 (respectivement art. R 935-1 et L 935-1 du Code de l'organisation judiciaire), modifiant la loi du 15 juillet 1971.

- La pollution marine
La loi n° 76-599 du 7 juillet 1976 relative à la prévention et à la répression de la pollution marine par des opérations d'immersions interdit, dans son article 14, les immersions en haute mer. Elle est applicable aux navires sous pavillon français, dans toutes les eaux internationales.
La loi n° 83-583 du 5 juillet 1983 réprimant la pollution de la mer par les hydrocarbures (modifiée par la loi n°90-444 du 31 mai 1990) prévoit de lourdes peines dans les cas de pollution volontaire par les navires, en application de la Convention de Londres du 7 juillet 1978. De même, interviennent les décrets n° 85-1151 du 4 novembre 1955 et n°86-38 du 7 janvier 1986, relatifs respectivement à la répression de la pollution des eaux marines, et aux mesures de police maritime à l'égard des navires, aéronefs, engins ou plate-formes pouvant causer une pollution maritime accidentelle.

- L'organisation de la pêche
La loi du 1er mars 1888 relative à l'exercice de la pêche dans les eaux sous souveraineté française s'étendant au large des côtes des territoires d'Outre-mer, a été modifiée par la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996 portant diverses dispositions relatives à l'Outre-mer. Ce cadre législatif fixe les modalités de pêche dans certains territoires. Il interdit ainsi la pêche aux navires battant pavillon étranger dans les zones sous souveraineté française. Cette loi prévoit des sanctions pénales dans les cas d'infraction aux règles édictées.

- Les mesures législatives pour la mise en œuvre du protocole de Madrid

La mise en œuvre du Protocole de Madrid nécessite un certain nombre de mesures à prendre,
tant au niveau législatif que réglementaire, de manière à assurer la conformité du droit français avec ce protocole.

• Au niveau réglementaire

La mise en œuvre du protocole nécessite différentes mesures d'ordre réglementaire, prises en
application de la loi. Ces mesures concernent notamment le contenu des études d'impact ainsi
que les règles régissant les autorisations préalables.

• Etudes d'impact

Conformément à l'article 8 du Protocole de Madrid, relatif aux évaluations d'impact sur
l'environnement et de son annexe I (évaluation d'impact sur l'environnement), un décret devra classer les activités suivant l'impact qu'elles occasionnent sur l'environnement ou donner des critères à cet effet.
Le Protocole de Madrid précise que les activités envisagées au titre des programmes de
recherche scientifique, du tourisme ou de toutes autres activités gouvernementales ou non
gouvernementales dans la zone du traité de l'Antarctique, sont soumises aux procédures prévues à l'annexe I pour l'évaluation préalable de leur impact sur l'environnement, selon qu'elles sont identifiées comme ayant un impact " moindre que mineur ou transitoire ", un impact " mineur ou transitoire " ou un impact " supérieur à un impact mineur ou transitoire ".
L'annexe I prévoit que, dans le cas où une activité a un impact " moindre que mineur ou transitoire ", cette activité peut être entreprise immédiatement. Si l'activité risque d'avoir un impact " plus que mineur ou transitoire ", il est procédé à une évaluation préliminaire de son impact sur l'environnement. Si cette évaluation montre que cette activité aura probablement un impact " plus que mineur ou transitoire ", une évaluation globale d'impact de l'environnement est réalisée.

L'évaluation de l'impact de ces activités sera assurée par le ministère de l'écologie et du
développement durable, après avis du Comité de l'Environnement Polaire.
Le décret devra fixer également le contenu des études, c'est à dire de l'ensemble des
conséquences à prendre en compte lors de la constitution du dossier.

• Les autorisations préalables

En ce qui concerne les activités du premier type (impact " moindre que mineur ou transitoire "), une autorisation en forme très simplifiée sera prévue, laissant tout de même la possibilité à
l'administration de retirer cette autorisation, conformément au Traité de Washington.
Le décret d'application devra se référer aux conditions énumérées à l'annexe I du Protocole de Madrid, le cas échéant par des renvois directs.
Pour ce qui est des autorisations préalables, le décret d'application devra fixer l'autorité
compétente pour la délivrance des autorisations. En tout état de cause, cette administration devra être capable d'assumer les obligations découlant du Protocole (suspension, annulation,
modification des autorisations et information lors des ATCM ???).

• Le régime des permis spéciaux

Le décret devra organiser le régime des permis, dans les cas de prélèvement de faune ou de
flore, et les activités dans les zones à statut spécial. Lorsque le prélèvement sera connu lors de la demande d'autorisation de l'activité, les deux pourront être instruits et délivrés ensemble
(autorisation d'activité, permis spécial).
Le décret devra renvoyer aux conditions générales d'autorisation formulées dans les annexes II à V du Protocole de Madrid. Les permis seront délivrés par le ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, après avis du Comité de l'Environnement Polaire.
Le régime d'exemption au profit des navires d'Etat sera précisé dans le décret (cf. exposé des
motifs).

• Justification des solutions retenues

La voie législative s'impose dans le cas d'édictions de sanctions pénales et dans l'hypothèse des restrictions à la liberté, ce qui est le cas de l'obligation d'autorisation préalable. De plus, la loi donnera un véritable signe politique sur la volonté de restreindre les atteintes à l'environnement en Antarctique.
En ce qui concerne le régime d'autorisation, celui-ci est un bon support de réglementation. Il a
d'ailleurs été adopté par la majorité des Parties, hormis les Etats-Unis. Il est le meilleur moyen
pour l'administration chargée de la délivrance de l'autorisation préalable de garder un certain
pouvoir de surveillance et, le cas échéant, de sanction. Des systèmes sans autorisation avec une simple notification, ou avec autorisation préalable limitée à certaines activités, auraient été envisageables mais peu compatibles avec les exigences très étendues du traité.
Il appartiendra au ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement de délivrer les permis relatifs à des prélèvements de faune et de flore dans les zones protégées, après avis du Comité de l'Environnement Polaire.

• Au niveau administratif

L'analyse détaillée des tâches résultant des obligations du Protocole de Madrid implique de dégager les moyens humains et financiers qui seront les garants de l'efficacité des mesures de protection de l'Antarctique.

Les moyens humains
L'administration chargée de la délivrance des autorisations préalables et, le cas échéant, des permis devra prévoir un accroissement du personnel qualifié. L'analyse des études d'impact, avant approbation, sera également l'occasion de mobiliser du personnel affecté à cette fonction.
En ce qui concerne la question de l'information réciproque des Parties, l'administration doit se charger de la collecte et de la diffusion de ces informations auprès des autres Parties, mais aussi envers le public. Cette fonction nécessitera aussi du personnel.
Au total, les moyens requis sont estimés à 1 à 2 agents à temps complet, si les tâches restent
centralisées en administration centrale.

Les moyens financiers
La mise en œuvre du Protocole de Madrid implique des moyens financiers pour les tâches suivantes :
- contrôle des infractions ;
- élaboration et expertise pour les projets publics ;
- instruction et gestion des autorisations et des permis.

• Activités scientifiques

La mise en œuvre du Protocole de Madrid affectera essentiellement les activités de recherche scientifiques françaises.
La France possède une implantation scientifique sur le continent Antarctique : la base Dumont d'Urville en Terre Adélie. La représentation nationale y est assurée : les TAAF conservent à Dumont d'Urville la souveraineté et la responsabilité des missions de service public (postes et télécommunications, santé) ; les missions logistiques de la base sont déléguées par le Territoire à l'Institut Français pour la Recherche et la Technologie Polaires(IFRTP), devenu en 2002 l'Institut Paul-Emile Victor (IPEV).
Les diverses activités de recherche scientifique se déroulent dans un cadre d'une coopération internationale propre à l'Antarctique (SCAR, Scientific Committee for Antarctic Research). Chaque année l'IPEV participe, en concertation avec le ministère des Affaires Etrangères, à la réunion des parties consultatives du Traité sur l'Antarctique. Cet institut prend une part active, au sein de la communauté internationale, aux différentes réunions du COMNAP (Committee of managers of antarctic programs) dédiées à la réflexion et à la coordination des moyens logistiques dans cette zone.

L'année 1999 a confirmé la croissance des activités logistiques et scientifiques de l'IFRTP. Il convient de souligner à cet égard la réussite des 3 traversées lourdes terrestres entre Dumont d'Urville et le site de Dôme C, dont le rendement en terme de charge utile s'est encore accru de plus de 10 % (près de 410 tonnes acheminées).

• Logistique de transport

Le district de Terre Adélie est desservi par le navire " Astrobale ", affrété par les TAAF et l'IPEV. Il est utilisé 120 jours par an pour les besoins logistiques de Terre Adélie. Il effectue 5 rotations durant la campagne d'été (novembre à mars), entre le port d'Hobart en Tasmanie et la base Dumont d'Urville.
Au cours de la campagne d'été 1999, 16 vols sur un avion du type " Twin-Otter " ont été effectués pour le transport du personnel et du matériel, reliant les 3 bases : Terra Nova (base italienne), Dôme C et Dumont d'Urville.

• Activités touristiques

D'après les statistiques réunies par les Etats Parties à chaque ATCM ( ?), l'essentiel des activités touristiques se déroulent dans la péninsule antarctique (15 000 visiteurs par an). La Terre Adélie, difficile d'accès, est très peu fréquentée (une halte d'un navire de croisière russe en 1998, aucune activité en 1999).
Les demandes d'autorisation concernant la France devraient donc rester limitées dans les années à venir (moins de 10 par an). Mais on note une croissance touristique régulière depuis 10 ans.